이권능(복지국가소사이어티 연구실장)

2015년 9월 25일, 유엔 가입국들은 UN 정상회의에서 『지속가능한 발전을 위한 2030 의제(2030 Agenda for Sustainable development)』를 채택했다. 이 의제에 따르면, 각 국은 경제 성장, 사회 발전, 환경 보호 간의 조화를 추구하고, 이를 위해 17개의 상호불가분의 지속가능발전목표(SDGs. Sustainable development goals)와 이 목표의 구체적 실천을 위한 169개의 세부 목표(targets)를 정해진 스케줄에 따라 이행해야 한다.

우리나라의 경우 이 의제의 공론화 수준이 낮은 상황이고, 특히 정부의 이행 의지가 매우 약해 기대됐던 성과가 미흡한 실정이다. 이런 맥락에서 사회 발전의 차원에서 지속가능한 발전을 논의하는 것은 사회적 의미를 갖는다.

# ‘사회 발전’ 측면의 지속가능한 발전

2015년의 지속가능한 발전은 사회 발전, 경제 성장, 그리고 환경 보호가 동시에 추구된다는 점에서 기존의 논의와 구별된다. 특히 사회 발전에 보다 강조점이 주어져 빈곤 퇴치, 사회 보호(social protection) 강화, 고용 강조, 임금 및 노동 조건의 개선, 주거 및 도시의 물리적제도적 환경 개선, 무엇보다도 모든 종류의 불평등 축소가 포함되었다. 왜 기존과 달리 사회 발전이 기반이 되는 이런 확장이 일어났을까? 그것은 지속가능성을 가능하게 하는 원리들이 비로소 제대로 이해되었기 때문이다.

지속가능성은 세 개의 원리에 기초한다. 하나는 시간의 흐름에 따라 유지되어야 한다는 원리이다. 개인, 조직, 사회 등이 지속 가능하다는 것은 현재만이 아니라 미래에도 존재할 수 있어야 한다는 점을 핵심으로 포함한다. 미래에도 존재하기 위해서는 가용 자원이 시간상으로 적절히 배분돼야 한다. 가용 자원을 현재에 다 사용해 버린다면 미래에는 사용할 자원이 없게 되고, 자원이 고갈됨으로써 미래에는 개인, 조직, 사회 등은 존재할 수 없게 된다.

이런 측면에서 지속가능한 발전의 기초를 다진 브른트란트 보고서는 “미래 세대가 그들의 필요를 충족시킬 수 있는 가능성을 손상시키지 않는 범위에서 현재 세대의 필요를 충족시키는 발전”을 지속가능한 발전이라고 정의했다. 즉 미래 세대가 그들의 필요를 충족시키는 데 필요한 자원을 남겨 놓아야만 미래에도 사회가 유지될 수 있음을 강조하고 있다.

두 번째 원리는 개인, 조직, 사회의 구성 요소들은 상호의존적인 관계로 엮여 있다는 원리이다. 하나의 사회는 여러 영역으로 구성되는데, 그 중에 사회, 경제, 자연 환경 등이 핵심적이다. 그리고 사회 발전, 경제 성장, 자연 보호는 서로 간에 상호의존적으로 연결되어 있기 때문에 한 영역의 변화는 다른 영역의 변화를 필연적으로 유발하며, 이 유발되는 변화는 긍정적일 수도 있고 부정적일 수도 있다.

지난 30년간 전 세계는 경제 성장을 지나치게 강조하면서 사회 발전을 위한 요소들을 축소시켜왔다. 이론상으로는 경제 성장이 사회 발전을 가져온다고 주창됐지만 현실에서는 사회경제적 불평등의 강화라는 정반대의 결과가 나타났다. 특히 우리나라는 이런 현상의 놀이터였고 불평등의 심화가 가장 극심했다. 사회 발전을 일정 수준 이상으로 이룬 유럽의 선진 복지국가에서도 경제 성장의 강조는 사회 발전의 불평등을 심화시켰고 가난한 구성원들의 수를 증가시켰다.

한 영역의 강화가 다른 영역을 갉아 먹는다면 그 사회는 지속가능하기 어렵다. 이로부터 세 번째의 원리가 도출된다. 그것은 지속 가능하기 위해서는 긍정적 변화를 최대화하고 부정적 변화는 최소화한다는 것이다. 따라서 한 사회를 운영함에 있어서 한 영역의 변화가 다른 영역의 변화를 최대한 긍정적인 방향으로 이끌 수 있도록 하며 동시에 부정적인 변화는 최소화하도록 조정하는 작업이 필요하다.

# 사회 발전은 경제 성장의 조건이자 경제 성장 그 자체

이 세 가지 원리들은 특히 사회 발전과 경제 성장 사이의 관계를 보다 명확히 규정한다. 사회 발전은 구성원들이 마주친 삶의 문제들을 사회적 연대를 통해 해결하는 관행이나 제도들을 강화하는 것으로 그것 자체로 발전의 한 축을 담당한다. 뿐만 아니라 동시에 사회 발전은 경제 성장을 가져오기도 한다. 그리고 이런 유발 관계가 유엔이 사회 발전과 경제 성장이 유기적으로 연계되어 있다는 점을 강조하는 이유이기도 하다. 여기에는 세 가지의 인과기제가 작동한다.

첫째, 사회 발전은 결국에는 생산과 소비로 이뤄지는 경제 성장의 조건이 된다. 예를 들어 보건의료제도가 잘 정착되면 노동자들의 생산성이 강화된다. 일-가정 양립 정책이 잘 구축되면 여성의 우수한 능력을 생산에 사용할 수 있어서 생산성의 향상이 일어나고, 조직 문화가 변해 생산 과정의 효율성이 증가한다. 결국 사회 발전은 경제적 생산성을 향상시키는 밑거름이 된다. 뿐만 아니라 사회 발전의 관행과 제도들, 특히 사회보험, 사회부조, 사회수당, 사회서비스 등은 구매력의 증가를 낳는다. 구매력이 늘어나면 그만큼 소비 여력이 늘어나는 것이며, 결국 생산이 증가할 수 있는 물적 토대가 마련된다.

둘째, 사회 발전은 그것 자체가 경제 성장을 의미한다. 경제 성장은 물건의 생산과 소비에 의한 것만이 아니라 서비스의 생산과 소비를 통해서도 나타난다. 사회서비스는 사회 보장의 네 개의 핵심 중 하나이고 사회 발전의 한 요소이다. 사회서비스 제공 체계가 잘 구축된다는 것은 이 영역에서의 생산과 소비가 증가하는 것이고, 이는 곧 경제 성장의 일부를 이루게 된다. 즉 사회 발전의 강화 자체가 경제 성장의 일면이 되는 것이다.

일반적으로 사회서비스를 시장에 맡겼을 때 제공이 덜 되거나 제공이 되더라도 질적인 문제가 발생한다. 서비스의 영역이어서 정말로 위급한 상황이 아니면 돈이 없거나 절약하기 위해 소비를 포기하여 미충족의 상태로 고통을 감수하거나 자기 스스로가 서비스의 제공자가 될 수 있다. 따라서 시장에 맡기게 되면 사회서비스 시장은 그 규모를 키우기가 쉽지 않다. 유럽의 복지국가들이 사회서비스를 사회적 연대에 의거하여 제공하는 것은 이런 불합리한 결과를 해소하기 위한 것으로서 사회 발전이 곧 경제 성장임을 보여주는 예이다.

셋째, 사회 발전은 사회적 비용을 축소시킨다는 점에서 경제 성장에 필요한 자원을 효율적으로 사용하는 것이 된다. 현재 우리나라는 사회 보장이 미비하며, 이로 인해 생겨나는 사회적 갈등과 미충족의 문제들을 해결하기 위해 적지 않은 비용을 지불하고 있다. 이 비용들은 사회 보장이 제대로 구비되었다면 발생하지 않을 비용들이다. 따라서 사회 보장을 위해 지금 자원을 배분하는 것은 결국에는 곧 다가올 미래의 사회적 비용을 없애는 것이며, 곧 다가올 미래에 경제 성장을 위해 투여할 자원을 그만큼 더 확보한다는 것을 의미한다.

빈곤율의 감소가 경제 성장을 가져 온다는 것이 정설로 인정되는 것은 바로 이런 맥락 때문이다. 요컨대, 유한한 자원을 보다 합리적으로 사용한다는 측면에서 사회 발전은 경제 성장의 토대가 된다.

# 지속가능한 발전은 적정선 수준의 삶의 질을 목표로 삼아야

지속가능한 발전은 삶의 질과 직결된다. 빈곤한 상태에서도 삶을 유지시킬 수 있다. 그러나 그 삶은 고통의 연속이고 아픔의 구렁텅이다. 이런 삶을 유지하는 것을 지속해야 할 대상으로 보아야 할까? 상식의 수준에서 답은 ‘아니다’이다. 따라서 지속가능한 발전은 일정 수준 이상의 삶의 질을 확보해야 함을 전제하는 것이다. 지속가능한 발전이란 모든 인간이 삶의 질을 적정 수준 이상으로 누리면서 살아갈 수 있도록 하고, 그런 삶이 세대 차원에서도 유지될 수 있도록 하는 것이다. 앞서 인용한 브른트란트 보고서의 개념에서 “충족시켜야 할 필요”라는 것은 바로 삶의 질 개선인 셈이다.

삶의 질을 개선한다는 것은 수준의 문제이다. 어느 수준까지 개선을 목적으로 하는가가 핵심이다. 수준은 크게 최저선, 적정선, 최대선 등으로 나눠볼 수 있다. 최저선은 삶의 질이 적어도 이 수준은 넘어야 아픔과 고통을 참을 수 있는 선으로 이해할 수 있다. 최저소득보장이나 최저임금 등이 보장하는 수준이 대표적 예이다. 하지만 인간은 최저선을 넘는 것만으로 만족하지 않는다. 충분하다거나 적절하다고 여기는 수준 또는 아픔과 고통이 양산되지 않는 수준, 즉 적정선을 넘어서야 비로소 삶의 안정감이나 편안함을 갖게 된다.

이런 수준의 문제와 결부해서 고려해야 할 사항은 각 국의 사회경제적 상황에 따라 추구하는 목표가 달라진다는 점이다. 최빈국, 개도국, 선진국은 추구하는 수준이 서로 다르고 정책 방향과 정책 도구에 있어서도 상이하다. 빈곤의 퇴치는 주로 최저선을 넘자는 것이다. 최빈국이나 개도국의 경우에는 최저선을 넘기는 것이 핵심 목표가 될 수 있다. 하지만 선진국이나 선진국이 되기 전 단계의 국가들은 최저선이 아닌 적정선을 추구하는 것이 보다 타당하다. 이런 면에서 우리나라는 적정선을 추구해야 한다.

# 지속가능한 발전은 보편주의에 기반을 두는 것이다

지속가능발전목표(SDGs)의 기본 정신은 ‘그 누구도 소외되지 않게 한다(No one is left behind)’이다.

문구의 사전적 의미들이 보여주듯, 어느 누구도 배제함이 없이 모든 구성원에게 혜택이 돌아가야 한다는 측면에서 보편주의가 기반을 이루고 있다. 하지만 여기서의 보편성은 이중의 고려가 있어야 제대로 이해될 수 있다.

우선 그 동안 소외의 대상이 되었던 사회적 약자에 대한 고려가 중요하다. 지속가능한 발전을 위한 정책들은 주로 여성, 장애인, 저소득층, 영유아, 아동, 청소년, 청년, 노인 등을 주요 수혜 대상자로 삼는다. 여기서 문제가 발생한다. 사회적 약자들을 대상자로 하여 자원을 배분하게 되면 그것은 외형적으로는 보편주의를 위배하는 것이기 때문이다. 모든 구성원에게 자원 배분이 돌아가야 하는데 특정의 구성원인 사회적 약자들에게만 자원 배분을 함으로써 보편주의를 위반하게 된다.

여기서 정책이나 제도가 겨냥하는 대상과 대상자를 구분할 필요성이 제기된다. 대상이란 제공되는 특정의 재화나 서비스 그리고 규제를 의미하며, 대상자란 수혜를 받는 구체적인 구성원을 의미한다. 대상은 의료서비스일 수도 있고 현금일 수도 있으며 고용 보장이라든지 임금 보장 등의 법적 규제일 수도 있다. 대상자는 모든 구성원일 수도 있고 사회적 약자일 수도 있다.

대상과 대상자를 구분해 보면, 지속가능발전목표(SDGs)가 겨냥하는 대상은 모든 구성원들이 반드시 필요로 할 수밖에 없는 것들이다. 빈곤의 상태에서 경험하는 고통과 위험들은 모든 구성원들이 회피하고자 하는 것이기에 빈곤 퇴치는 모든 구성원들이 원하는 대상이다. 이처럼 지속가능발전목표들이 설정한 대상들은 모든 구성원들이 동일하게 갖고 있는 욕구와 필요들로서 보편적인 것이며, 이런 욕구와 필요들을 충족시켜야 한다는 것도 보편적인 것이다.

반면, 지속가능한 발전의 주요 대상자는 사회적 약자들이다. 그러나 이들을 대상으로 하는 것이 보편주의를 위반하는 것으로만 보기는 어렵다. 왜냐하면 이들은 보편적인 욕구와 필요를 제대로 충족시키지 못하고 있는 구성원들이기 때문이다. 사회가 지속가능한 발전을 하기 위해서는 모든 구성원들이 보편적인 대상을 충족하면서 삶의 질을 확보해야 하는데, 사회적 약자들은 바로 이것을 이룰 수 없는 구성원들이다.

따라서 대상의 보편성에 기초한다는 점과 궁극적인 목적이 대상자의 보편성을 달성하기 위한 것이라는 점에서 사회적 약자를 대상자로 삼는 것은 보편주의에 기초하는 것이라 할 수 있으며, 이를 ‘선별적 보편주의’라고 부를 수 있다.

# 유엔의 지속가능한 발전이 우리나라에서 갖는 한계들

유엔의 지속가능한 발전은 여러 긍정적인 측면들이 담고 있다. 하지만 우리나라에의 적용은 몇 가지 한계에 드러내고 있다. 우선 지속가능한 발전을 총괄할 조직과 관련해 문제가 있다. 현재 총괄 조직은 환경부 소속 자문위원회인 지속가능발전위원회이다. 유엔의 지속가능한 발전은 사회 발전, 경제 성장, 자연 보호라는 세 개의 축을 포함하는데, 우리나라의 총괄 조직은 환경부에 속해 있는 것이다. 이는 지속가능한 발전이 주로 자연 보호에 한정되어 이해되는 경향을 반영한 것으로, 우리나라가 최근 유엔이나 유럽연합의 흐름과 동떨어져 있음을 보여준다.

따라서 총괄 조직의 위상을 높이고 활동 영역을 넓히는 작업이 시급하다. 지속가능한 발전은 전 영역을 두루 포괄하는 종합적인 발전 패러다임이기 때문에 대통령 또는 국무총리 산하에 총괄 조직을 두어야 한다. 그리고 지속가능한 발전은 범정부간 협력을 필요로 하는 것이므로, 이 총괄 조직은 각 관련 부처들의 담당자들을 구성원으로 포괄하여 각 부처들을 유기적으로 연계시킬 수 있어야 한다.

또 다른 한계는 지속가능한 발전에 포함된 사회 발전 자체와 연관된다. 유엔이 제시하는 사회 발전은 사회적 결속에 초점을 맞추고 있고 그 구체적인 수단으로 빈곤 퇴치, 불평등 해소 등이 제시되며 ‘선별적 보편주의’에 기반을 두고 특정의 대상자들을 골라 자원을 배분한다. 하지만 적정 수준의 삶의 질을 영위하는 것은 사회적 결속을 위한 제도만으로 달성되는 것은 아니다. 사회적 결속은 사후 처방과 같은 것으로, 현실에서 삶의 질을 높이기 위한 개인의 노력들이 적절한 결과를 낳지 못했을 때 이를 보완해주는 성격이 강하다.

그럼에도 불구하고 유엔, 특히 유럽의 선진 복지국가들이 최근에 사회적 결속을 강조하는 것은 예방적 성격의 사회보호 제도들이 이미 도입안착되어 있다는 맥락 때문이다. 이들 나라에서는 고용 보장, 노동권 보장, 적정 임금의 보장 등이 규제를 통해 제대로 이뤄지고 있고, 사회보험, 사회서비스, 사회수당 등에 자원을 부가적으로 투입하지 않아도 될 정도로 완비되어 있다. 그리고 이 기반들이 지속가능한 발전을 이미 가능하게 하는 조건을 형성하고 있다. 이런 점들로 인해 선진 복지국가에서는 빈곤이나 불평등의 해소가 정책 결정에 있어서 우선권을 갖게 됐다.

하지만 우리나라는 유럽의 선진 복지국가와는 전혀 다른 맥락을 갖고 있다. 고용 보장이 매우 취약하고 노동권과 적정 임금의 보장은 먼 나라 이야기이다. 사회보험, 사회서비스, 사회수당 등도 취약한 상황이다. 따라서 ‘선별적 보편주의’에 기초한 제도들에만 초점을 맞춘다면 유럽의 선진 복지국가들과는 다른 결과를 마주하게 될 것이다. 우선 시급한 것은 유럽의 선진 복지국가들이 전제로 이미 갖추고 있는 것들이다.

그러므로 우리나라는 먼저 시급하게 복지국가를 제도적으로 건설해야 한다. 1차 분배가 제대로 이뤄지도록 고용과 노동 부문에서 규제가 강화돼야 한다. 사회보험 제도들은 사각지대를 최대한 없애야 하며, 사회수당이 전격적으로 도입돼야 한다. 사회서비스는 적절한 가격으로 제공되고 제공체계 자체가 질을 보장할 수 있어야 한다.

마지막으로 거론해야 하는 한계는 민주적 거버넌스의 취약함이다. 지속가능한 발전의 특징 중 가장 인상 깊은 것은 구성원들의 참여를 보장하는 것이다. 참여 보장은 구성원들로 하여금 삶의 질을 보장하는 일이 자신의 일임을 인식하게 하고 스스로 주체가 되어 해결할 수 있는 조건을 마련해 주는 것이다.
이런 주체성의 확립은 더 나아가 자율성의 확립으로 연결된다. 참여 보장은 스스로가 무엇을 해야 하고 무엇을 하지 말아야 하는지를 깨닫고 자신의 자유를 향유함에 있어 스스로를 규율할 수 있는 역량을 함양하게 한다.

우리나라는 바로 이 민주적 거버넌스가 제대로 구축하지 못했고, 그것을 구축할 정부나 정치권의 의지도 매우 낮은 상황이다. 우리나라에서 지속가능한 발전을 달성하기 위해 지금 당장 겨냥해야 할 것은 바로 민주적 거버넌스의 도입 및 강화이다.

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