이상이(복지국가소사이어티 공동대표, 제주대학교 교수)

2015년 12월, 정부는 제3차 저출산·고령사회 기본계획(2016∼2020년)을 발표하면서 2020년까지 초저출산의 덫에서 벗어나겠다는 의지를 밝혔었다. 그런데 지난 8월 25일, 정부는 8개월 만에 다시 보완대책을 내놓았다. 올해 6월까지 상반기에 출생한 아이들의 수가 인구통계를 작성한 2000년 이래 가장 낮은 수준을 기록했기 때문이다. 이런 추세대로라면 올해 출생아 수는 역대 최저 수준을 면치 못할 것으로 보인다.

그래서 8월 25일, 정진엽 보건복지부 장관이 총대를 멨다. 정 장관은 정부 서울청사에서 《저출산 위기 극복을 위한 호소문》을 발표했다. 그는 지난 10년간 정부의 저출산 대응 노력에도 불구하고 저출산 문제 해결의 뚜렷한 성과가 보이지 않는 데 대해 주무 장관으로서 국민 앞에 머리를 숙였다. 그는 초저출산 사태의 심각성을 인식하고 막중한 책임감을 통감한다고 했다. 그의 이야기를 일부만 들어보자.

“잘 아시다시피 저출산은 대한민국의 명운을 좌우하는 가장 큰 구조적 위험이며, 절체절명의 과제입니다. 내년부터 생산가능인구는 급감하여 20년 뒤에는 현재보다 7백만 명이 줄어들게 됩니다. 일본보다 두 배나 빠른 속도입니다. 경제, 교육, 국방 등 모든 분야가 인구절벽 위기에 직면하고, 그 충격이 사회 전반에 쓰나미 같이 밀려올 것으로 예상됩니다. 세계적으로 유례를 찾기 어려운 초저출산의 굴레를 벗어나지 못한다면, 우리 사회의 지속가능한 발전을 기대하기 어렵고 국민의 행복한 삶도 보장되기 어렵습니다.”

# ‘난임 시술’ 지원 정책: 완전한 보편주의가 옳다

이번에 정부가 내놓은 대책의 핵심은 ‘난임 시술’에 대한 지원을 확대하는 것이다. 아이를 낳을 의지가 있는 사람을 지원해서 단기적으로 출산율을 끌어올리겠다는 생각이다. 이를 위해 지원 대상자의 소득 기준을 철폐했다. 이것은 당장 올해 9월부터 시행한다. 현재 월 소득 583만원(부부합산 기준, 전국 평균소득의 150%) 이하 부부에게만 체외수정을 최대 6회(회당 60만~190만원), 인공수정 3회씩(회당 50만원)을 지원해왔지만, 앞으로는 소득과 무관하게 모든 희망 부부에게 지원한다는 것이다. 또 월 소득 316만원(평균소득의 100%) 이하의 부부는 체외수정 지원 횟수를 3회(신선배아 기준)에서 4회로 늘려주고 지원액도 190만원에서 240만원으로 올리기로 했다.

다음으로 눈여겨 볼만한 정부의 대책은 ‘아빠의 달’ 수당을 인상하겠다는 것이다. 원래 육아휴직 급여는 통상임금의 40%를 100만원 한도 내에서 지급한다. 정부는 남성 육아휴직을 활성화하기 위해 2014년 ‘아빠의 달’ 제도를 도입해서 남성 육아휴직 첫 세달 치 급여를 150만원 한도(통상임금의 100%)에서 주고 있다. 이 수당의 한도액을 내년 7월에 태어나는 둘째부터 200만원으로 올려주기로 한 것이다. 이에 더해서 영유아(0~6살) 두 자녀에 대해서도 국·공립 어린이집에 우선적으로 입소하는 방안도 추진하기로 했다.

이번에 정부가 ‘난임 시술’ 지원을 보편적 방식으로 확대한 것은 우리가 볼 때 잘 한 일이다. 이것은 그동안 혜택을 받아오지 못했던 평균소득의 150% 이상의 소득 계층에 속하는 중상층 국민들에게 좋은 영향을 미치게 될 것이다. ‘난임 시술’에 대한 보편적 지원은 단지 금전적인 문제만이 아니다. 절실하게 아이를 갖고 싶어 하는 부부에게 국가가 정책적으로 관심을 가져준다는 데 대해 이들 중상층 국민들은 대한민국이라는 정치공동체에 대해 매우 우호적이고 소중한 감정을 가지게 될 것이다.

나는 아예 ‘난임 시술’을 원하는 대상자 모두에게 소득 수준과 무관하게 비용 전액을 국가 재정으로 지원하는 것이 옳다고 생각한다. 대상이 되는 국민들은 병원에서 시술만 잘 받으면 되고, 비용 일체는 의료기관이 건강보험심사평가원을 통해 국민건강보험공단에 청구하면 될 일이다. 이런 과정을 통하면 초저출산이라는 인구 문제와 관련된 ‘난임 시술’을 국가가 완전하게 보장하는 것이 되고, 서비스의 ‘비용과 질 관리’에도 효과적이다. 뿐만 아니라 중상층 국민들도 국가의 보호와 관심을 실질적으로 체감하게 되며, 공동체 의식의 제고를 통해 복지국가 증세에 호응할 가능성도 높아진다.

그런데 여전히 박근혜 정부는 심적 고통을 격고 있는 난임 부부의 소득을 조사해서 소득 수준에 따라 세 개의 그룹으로 나눠 차등 지원을 하고 있다. 이것은 난임으로 이미 많이 힘들고 마음이 상해 있는 사람들의 자존심을 상하게 하는 일이 될 수 있다. 국가의 백년대계를 위한 인구 정책으로 ‘난임 시술’을 지원하기로 방향을 정했으면 완전하게 보편주의 원칙을 따르는 것이 옳다. 이번에 내놓은 정부의 초저출산 대응 정책들 중에서 그나마 가장 직접적인 효과를 낼 수 있는 정책이 이것인데, 여전히 선별주의의 망령에 사로잡혀 사회서비스의 보편주의 원칙을 거스르고 있는 데 대해 안타깝게 생각한다.

남성 육아휴직 수당을 내년 7월 태어나는 둘째 아이부터 월 50만원씩 더 주는 것은 초저출산 대응 정책으로서 실효성이 크지 않을 것임에도 불구하고 방향은 옳다고 본다. 2016년도 합계출산율이 1.2에도 미달할 것으로 예상되는 절박한 초저출산 국가에서 이번에 정부가 내놓은 대응책이 정책 효과를 제대로 나타낼 것으로 보는 전문가들은 거의 없다. 결국, 정부가 최악의 초저출산이라는 다급한 상황에서 뭔가 해야 한다는 책무감도 있겠지만, 이번 정부의 대책은 초저출산 문제의 실체적 진실에 거의 접근하고 있지 못하다는 점에서 아무래도 책임을 피하기 위한 일종의 정치적 쇼를 한 것 같다.

# 진짜 머리 숙여 사과해야 할 사람은 박 대통령이다

그렇다면, 우리나라에서 초저출산 문제의 실체적 진실은 무엇인가? 왜 우리 국민들이 지난 20여 년 동안 정부의 지속적인 출산 장려 정책에도 불구하고 계속해서 출산을 기피하고 있는가? 만약 우리 정부의 출산 지원 관련 보건의료 정책이나 육아 지원 관련 보육 정책의 부실 때문에 우리 국민들이 아이 낳기를 꺼리게 된 것이라면, 이것은 보건복지부에 직접적인 책임이 있다. 그렇다면 보건복지부 장관이 머리 숙여 사과하고 최선을 다해 출산과 관련된 보건복지 분야의 정책적 노력을 경주하면 될 일이다. 정말 그런가? 우리는 보건복지부가 이렇게 하더러도 출산율이 거의 오르지 않을 것이라는 점을 잘 알고 있다.

그렇다면, 초저출산의 진짜 이유는 무엇인가? 그것은 바로 지난 20여 년에 걸쳐 대한민국의 경제와 사회가 신자유주의적 재편을 거치면서 승자독식의 양극화된 세상으로 바뀌었다는 데 있다. 지난 수년 동안 대한민국의 자화상으로 드러난 세계 최고의 초저출산과 세계 최고의 자살률은 우리나라가 사람이 살기에 부적합한 환경으로 바뀌어서 견뎌내기 어렵다는 다수 국민의 처절한 아우성이다. 우리는 문제의 본질에 접근해야 한다. 그래야 초저출산 문제를 제대로 풀 수 있다. 출산과 보육 등 보건복지 분야의 지원 확대를 넘어서서 승자독식의 양극화된 세상 그 자체를 개혁해야 한다.

우리나라의 경제 체제는 이미 승자독식 구조로 재편되었다. 우리나라의 복지 체제는 여전히 선별주의의 망령에서 벗어나지 못한 채 보편적 복지가 사람과 사회에 대한 보편적 투자이자 사회안전망이라는 개념을 제도적으로 확립하지 못하고 있다. 이렇게 경제와 복지 체제가 잘못된 방향으로 따로 작동하면서 결국 일자리 영역에서 문제가 곪아터졌다. 노동시장의 이중구조가 그것이다. 10%의 좋은 일자리와 90%의 그렇지 못한 일자리 간의 양극화는 승자독식의 세상 그 자체이다. 토마스 홉스가 말한 ‘자연 상태’와 많이 닮았다. 그래서 대한민국의 일자리는 언제나 “만인에 대한 만인의 전쟁” 상태이다.

지금 벌어지고 있는 대한민국의 초저출산 문제는 보건복지부 장관이 국민에게 사과하고 정책적 노력을 다한다고 해서 해결될 사안이 아니다. 승자독식의 양극화된 경제-복지 체제를 근본적으로 수술해서 규제완화와 감세의 신자유주의 ‘작은 정부’를 보편주의 ‘역동적 복지국가’로 패러다임을 전환해야 한다. 그러므로 우리가 당면한 초저출산 문제에 대해서는 보건복지부 장관의 책임이 1%라면 박 대통령의 책임은 99%이다. 집권 이후 지금까지 견지하고 있는 규제완화와 감세의 ‘작은 정부’ 노선이 초저출산 문제의 진짜 이유이기 때문이다.

# 미봉책이 아니라 근원적 처방이 필요하다

결국 일자리 문제를 해결해야 한다. 그런데 이 문제는 경제 체제와 복지 체제가 긴밀하게 작동한 최종적인 결과물이다. 그러므로 기존의 방식을 고수한 채 일부 정책적 미봉만으로는 문제를 해결할 수 없다. 경제 체제의 양극화된 양상을 구조적으로 개선하고 복지 체제의 보편주의를 실현해야 한다. 20대와 30대 여성들이 출산을 미루거나 아예 포기하는 것은 경제사회 전체의 구조적인 문제가 그런 식으로 표현된 것으로 봐야 한다. 아이를 낳으라고 설득한다고 될 일이 아니다. 그러므로 우리는 초저출산 문제의 구조적 해결을 취해서는 경제와 복지에 걸친 종합적인 정책 방안을 제시하고 실천해야 한다.

첫째, 청년들의 고용과 소득을 보장해야 한다. 매년 55만 명의 졸업생들이 취업 준비에 뛰어들지만 이중에서 절반 정도만 직장인이 되고 나머지 절반은 계속 취업준비 상태에 있거나 아예 취업을 포기해서 실업률에도 잡히지 않게 된다. 그 결과, 우리는 청년 실업자 100만 명 시대를 살고 있다. 더 심각한 것은 구직 활동을 하는 기간에는 변변한 수입이 없기 때문에 청년들의 빈곤율도 급증한다는 것이다. 이런 상태에서 이들에게 결혼과 출산을 기대할 수는 없다. 이 문제를 해결하기 위해 복지국가소사이어티는 ‘청년고용소득보장제도’를 주창하고 있다. 이 제도를 통해 청년의 완전한 고용을 사회가 보장하고, 구직을 준비하는 동안에는 사회수당을 지급해서 생계를 보호하게 된다.

둘째, 최저임금을 인상해야 한다. 이것은 일자리의 양극화와 임금의 불평등을 약화시켜 청년들의 결혼과 출산을 돕는 좋은 경제적 처방이다. 2016년 현재 우리나라의 시간당 ‘평균임금 대비 최저임금의 비율’은 46.5%인데, 이것을 주요 선진국들처럼 60% 수준에 높여야 한다. 이렇게 하려면 당분간은 매년 20%가 넘는 최저임금 인상을 단행해야 한다. 그리고 2016년 현재, 전체 노동자의 14.6%인 280만 명이 최저임금도 받지 못하고 있다. 이 문제는 최저임금 제도의 근간을 흔드는 중요한 사안이므로 행정력을 최대한 동원해서 반드시 모든 근로자들이 법정 최저임금을 받을 수 있도록 해야 한다.

셋째, 적극적 노동시장정책에 대한 정부 투자를 획기적으로 늘려야 한다. 우리나라는 적극적 노동시장정책에 대한 ‘GDP 대비 공적 지출’의 비중이 2013년 현재 0.44%에 불과했다. 덴마크는 GDP의 1.81%를 적극적 노동시장정책에 지출했고, 스웨덴 1.35%, 핀란드 1.02%로 북유럽 복지국가들이 압도적으로 높다. 다음으로 프랑스 0.93%, 네덜란드 0.84%, 독일은 0.64%이다. 우리나라는 스웨덴의 3분의1에 불과하다. 결론적으로 우리나라는 실업의 고통을 겪고 있는 사람들이 재도약을 할 수 있도록 적극적 노동시장정책을 통해 도와주는 데 매우 소극적이다. 이런 상태에서 결혼과 출산을 기대하긴 어렵다.

넷째, 고용보험의 실업급여 수준을 국제적 기준에 맞도록 높여야 한다. 우리나라는 실업급여의 상한액이 43,000원으로 너무 낮아 실직자 가정에 별 도움이 되지 못한다. 또 우리나라는 실업급여 최장 수급 기간이 8개월인데 국제적 기준에서 매우 짧다. 우리나라는 전체 실업급여 수급자의 약 절반 정도가 3개월과 4개월의 수급 기간에 속해 있다. 문제는 3-4개월이라는 짧은 기간 내에 재취업을 하기는 쉽지 않다는 사실이다. 우리나라는 ‘실업급여 수급률’도 2013년 현재 42.6%에 불과하다. 우리나라는 실업자가 되면 10명 중 4명만이 아주 짧은 기간 동안 아주 적은 금액을 실업급여로 받는다. 이래서야 아이를 낳겠는가?

다섯째, 비정규직 문제를 해결해야 한다. 정부 통계로 비정규직 비율은 2016년 3월 현재 32%지만 노동계 계산으로는 50%에 이른다. 비정규직의 월 평균임금은 정규직의 54.4% 수준이며 복지 혜택은 거의 없다. 비정규직은 사회보험 가입률도 30~40%에 불과하다. 그래서 우리 사회에서 정규직의 좋은 일자리를 놓고 벌이는 승자독식의 경쟁은 언제나 치열하다. 이 문제의 해법은 이미 나와 있다. 일자리 중에서 반드시 비정규직 노동이 필요한 부분을 뺀 대부분의 일자리는 정규직으로 채우고, 유연성이 요구되어 비정규직으로 채용해야 하는 일자리는 정규직과 동등한 임금과 복지를 보장하면 된다. 이 문제가 해결되면 결혼과 출산이 크게 늘어날 것이다.

여섯째, 노동시간을 줄여야 한다. 2015년 OECD 통계에 의하면 우리나라는 노동자 1인당 연간 평균 노동시간이 2,113시간으로 OECD 평균인 1,766시간에 비해 엄청나게 길다. 북유럽의 스웨덴 1,612시간, 노르웨이 1,424시간, 덴마크 1,457시간, 그리고 핀란드는 1,646시간이었고, 심지어 자유주의 시장 국가인 미국도 1,790시간이었다. 우리나라는 현행 법정 근로시간인 주당 40시간을 37시간으로 축소하고, 연장근로는 주당 8시간으로 축소해서 ‘일자리 나누기’를 제도화해야 한다. 이렇게 정규직의 노동시간을 줄여야 일자리가 늘어난다. 노동시간이 줄어야 저녁이 있는 삶이 가능해지고, 결혼과 출산이 늘게 된다.

일곱째, 원청 기업과 하청 기업 간의 차별과 불평등을 해소해야 한다. 이것은 매우 중요한 경제민주화의 과제이다. 대부분의 위험과 책임은 하청 기업으로 전가되는 반면에 이익은 원청 기업으로 집중되고 있다. 또, 원청 기업의 부당 노동 행위나 기타 불법 노동 행위로 인해 하청 근로자의 권리가 침해되고 있다. 원청 근로자와 하청 근로자 사이에 노동시간과 노동여건 등에 있어서 차별이 심한데, 특히 임금의 차별이 심각하고 4대 사회보험이나 복지 혜택 등의 차별도 심하다. 이런 것들이 합쳐져서 원·하청 근로자들 간의 불평등이 고착화되고 만 것이다. 이런 불평등이 결국 보통사람들의 결혼과 출산을 가로막게 된다.

여덟째, ‘가족보험’ 제도를 도입해야 한다. 일·가정의 양립을 직접 지원하는 출산휴가와 육아휴직 제도가 실효성을 갖도록 해야 한다. 그런데 현행 제도는 고용보험 제도의 틀 속에서 넓은 사각지대 문제 때문에 보편주의를 결여하고 있다. 즉, 비정규직, 자영업자, 학생, 실직자 등은 아무런 보장이나 도움도 받지 못한다. 따라서 대상자의 포괄 범위를 최대화한 (가칭) ‘가족보험’과 같은 별도의 사회보험을 도입해야 하며, 이 보험의 재원은 고용주가 주로 부담하되 조세로도 일부 충당하면 된다. 스웨덴은 1974년 출산휴가와 육아휴직 제도를 ‘부모보험’으로 통합해서 별도의 사회보험 제도로 운영하고 있으며, 프랑스도 그렇다.

아홉째, 남성의 출산휴가와 육아휴직을 할당제로 바꿔야 한다. 즉, 휴가와 휴직을 부모가 공동으로 사용하는 것으로 해서 남성이 사용하지 않으면 그대로 잃어버리도록 해야 한다. 아빠의 육아휴직을 늘리기 위해 스웨덴이 그렇게 하고 있다. 즉, 육아휴직이 1년이면 이 중에서 3개월은 남성이 사용해야 하고, 만약 사용하지 않으면 그대로 없어지도록 하면 된다. 엄마만 아이를 키운다는 전통적인 사고가 지속되면 일·가정의 양립과 출산율의 제고는 불가능하기 때문이다. 아빠가 엄마와 함께 아이를 키우는 것이며, 두 사람 모두 자신이 원하는 일을 마음 놓고 할 수 있어야 출산율이 높아질 수 있다.

열째, 사회서비스의 공공성을 획기적으로 높여야 한다. 보건의료·보육·교육·장기요양 서비스 등은 국민 모두가 반드시 충족해야 하는 필수 사회서비스이다. 이들 사회서비스는 복지이자 일자리의 보고일 뿐만 아니라 경제학적 가치재로서 국가의 경제 발전에도 매우 유익하다. 그런데 우리나라는 이들 분야에서 재정 체계의 공공성도 미약한데(의료·요양 55%, 보육 80%, 교육 70% 수준), 더 심각한 것은 공급 체계의 공공성 수준이다. 의료·장기요양·보육 분야의 공급 체계 공공성 수준은 2-6% 수준이다. 우리나라가 최소한 사회서비스 공급 체계의 공공성 30% 정도를 달성해야 아이를 키우기에 적합한 수준의 보편적 복지를 제도화했다고 말할 수 있을 것이다.

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