이상이(복지국가소사이어티 공동대표, 제주대 교수)

2015년 현재 우리나라의 65세 이상 노인 인구 비율은 13.2%이다. 일본의 26.7%에 비하면 아직은 절반 수준이지만, 문제는 고령화의 속도다. 우리나라는 노인 인구의 비율이 2000년 7%였고, 2017년 14%로 고령사회, 2025년에는 20%에 도달해 초고령사회에 진입한다. 우리나라의 고령화 속도는 OECD 평균의 4배다. 그래서 2065년이면 노인 인구의 비중이 42.5%로 OECD 국가들 중 가장 높아지게 된다.

지금의 노인 세대는 국가 복지가 거의 없던 성장지상주의 시대를 살아오면서 소득과 자산의 편중이 커져서 빈부격차가 심한 세대이다. 또 이들은 부모 세대를 부양했지만 경제사회적 환경의 변화로 인해 자식 세대의 부양을 받기는 어려워진 세대이기도 하다. 결국 현 노인 세대의 이런 특징은 우리나라의 높은 노인 자살률과 깊은 관련이 있다. 보통 가난한 노인들이 외롭고 병이 들면 자살을 선택하는 경우가 많기 때문이다.

우리나라는 이런 상황에 처한 노인들의 수가 너무 많고, 그래서 노인자살률은 OECD 평균의 4배나 된다. 이 말은 프랑스나 독일 할아버지 1명이 자살할 때 우리나라 할아버지 4명이 자살한다는 것이다. 현대판 고려장이자 우리의 슬픈 자화상이 아닐 수 없다. 2015년 OECD가 발표한 자료를 보면, 우리나라의 노인 빈곤율은 48.6%인데, OECD 평균 노인 빈곤율 12.4%에 비해 거의 4배나 된다. OECD와 비교한 우리나라의 노인 빈곤율 4배는 노인 자살률 4배로 그대로 연결되고 있는 셈이다.

1. 국민연금: 사각지대 해소하고 실질 가입기간 늘려야

1) 현황과 문제점

선진 복지국가들은 노인 빈곤율이 2∼9% 수준이다. 이들 나라에서는 다른 모든 연령층에 비해 노인들의 빈곤율이 가장 낮다. 공적 연금 덕분이다. 그런데 우리나라는 2014년 기준으로 65세 이상 노인 인구 중 국민연금을 받는 경우가 35.6%에 불과하다. 공무원 연금 같은 특수 직역 연금 수급자까지 다 합해도 공적연금 수급자는 39.6%에 그친다. 노인 10명 중 6명은 여전히 공적 연금 없이 살고 있는 것이다. 그러다보니 아파트 경비나 폐지 줍는 일이라도 해야 생계를 유지할 수 있는 노인들이 많다.

우리나라 국민연금은 1988년 1월 보험료율 3%와 급여율 70%로 출범했다. 보험료율은 가입자의 ‘월 소득 대비 보험료의 백분율’인데 3%로 시작해서 단계적으로 높아져 지금은 9%이다. 사업장 가입자는 노사가 보험료 9%의 절반인 4.5%씩을 내고, 지역가입자는 본인이 9%를 전부 부담한다. 그리고 급여율은 가입자의 ‘월 소득 대비 향후 받을 연금액의 백분율’인데, 다른 말로 소득대체율이다. 국민연금 도입 당시의 급여율 70%는 1999년부터 60%로 낮아졌고, 2007년 노무현 정부의 연금 개혁으로 2008년부터 50%로 인하되었고, 이후 20년 동안 매년 0.5%포인트씩 낮아져 2028년 40%에 도달할 예정이다. 그래서 2016년 현재 급여율은 46%이다. 또 국민연금의 수급 개시 연령은 61세부터인데 2033년 65세로 상향될 예정이다.

국민연금은 10년 이상 가입해야 연금 급여를 받을 수 있는데, 2015년 현재 가입기간이 10년 이상인 국민연금 수급자의 평균 연금액은 48만원이다. 이 금액은 2015년 1인 가구의 최저생계비 62만원에도 못 미치는 수준이다. 그나마 지금 연금을 받고 계신 분들은 급여율이 60% 전후로 아주 높았던 과거에 가입한 덕분에 평균 가입기간 15.4년 기준으로 월 평균 48만원을 받는다. 그런데 2028년 가입자부터는 급여율 40%가 적용된다. 이것은 가입기간 40년일 때 급여율 40%라는 뜻이다.

그런데 노동시장의 불안정성이 높아서 40년을 꼬박 가입한다는 것이 비정규직 등 많은 사람들에게는 매우 어려운 일이다. 그래서 평균 가입기간은 먼 미래에도 22년 정도로 예측되고 있다. 이 경우는 실질소득대체율이 22%이므로 가입자 평균소득 200만원 기준으로 평균 연금액은 월 44만원이 된다. 결국 훗날에도 국민연금만 놓고 보면 “용돈연금”이라는 비판에서 자유롭기는 어렵다.

2014년 기준으로 우리나라는 성인 인구 약 3천3백만 명 가운데 국민연금 보험료를 내지 않는 사람이 49.4%로 거의 절반이다. 사각지대가 매우 넓다. 여기에는 영세 자영업자와 일용직 및 비정규직 노동자 등이 상당부분 포함되어 있다. 우리나라 국민연금은 소득재분배 효과가 강하도록 설계되어 있는데, 아예 가입하지 못한 저소득층은 소득재분배의 이득도, 미래 세대로부터의 지원도 모두 누리지 못하게 되는 것이다. 뿐만 아니라 우리나라는 노동시장이 너무 불안정해서 국민연금 가입기간이 지나치게 짧다는 문제가 있다.

2) 정책 방안

저소득층의 사각지대를 없애지 못하면 국민연금이 애초의 취지와는 정반대로 젊었을 때 노동시장의 격차를 노후에 더 심각하게 심화시키는 역할을 하게 되는 황당한 일이 벌어진다. 그래서 지금은 중하위 소득층을 중심으로 광범위하게 벌어지고 있는 국민연금의 사각지대와 짧은 가입기간 문제를 우선적으로 해결해야 한다.

이를 위해서는 첫째, 2012년부터 10인 미만 사업장에서 140만원 미만의 월급을 받는 노동자와 회사에게 연금 보험료의 최대 60%까지 지원해주는 ‘두루누리’ 지원 사업의 보험료 지원액을 90% 이상으로 확대해야 한다. 둘째, 보험료를 납부하지 않아도 일정기간 동안 가입기간을 인정해주는 크레디트 제도(출산, 군복무, 실업)를 더 확대해야 한다. 셋째, 미가입자의 가입을 재정적으로 지원하고 처벌을 강화하는 방식으로 가입을 적극 독려해야 한다. 넷째, 정부가 노동시장에 민주적으로 개입해서 고용의 안정성을 획기적으로 높여야 한다. 그리고 궁극적으로는 주부 등의 비경제활동인구도 가입토록 해서 전 국민의 ‘1인 1연금’ 시대를 열어야 한다.

2028년 기준의 명목소득대체율 40%를 다시 상향 조정하는 것은 높은 수준의 보험료 인상이 전제돼야 하므로 쉽지 않다. 그것보다는 가입기간을 최대한 늘리고 보험료를 산정하는 소득의 상한(2016년 현재 434만원)을 높이는 식으로 노력해서 실질소득대체율을 높여야 한다.

2. 기초연금: “줬다 뺏는 기초연금” 문제 해결하고 지급액 늘려야

1) 현황과 문제점

기초연금은 국민연금을 보완하는 여러 가지 중요한 특징을 가지고 있다. 첫째, 기초연금은 국민연금과 달리 미가입자가 큰 손해를 보는 ‘사각지대’ 문제가 없다. 둘째, 기초연금은 소득재분배 효과가 크고 노인 빈곤 문제를 해결하는 데 큰 효과가 있다. 예를 들면, 기초연금 월 20만원은 부자들에게는 별 게 아니지만 빈자와 서민들에게는 의미가 크기 때문이다. 셋째, 기초연금은 필요 재원을 그해의 세금에서 조달하는 부과 방식의 제도이기 때문에 ‘거대 기금의 적립 문제’를 야기하지 않는다. 국민연금은 적립금이 2016년 현재 527조원이고 장차 GDP의 50%까지 늘어날 전망인데, 이것이 내수 경제의 제약과 기금운영의 위험을 초래할 수 있다. 그런데 기초연금은 이런 걱정이 없다.

‘2007년 연금 개혁’으로 인해 국민연금의 급여율이 60%에서 단계적으로 2028년 40%까지 인하되고, 대신에 기초노령연금이 탄생해서 2008년 평균 급여율 5%에서 시작해 2028년 10%까지 인상되도록 설계되었다. 공적 연금으로 국민연금만 있던 우리나라에 기초연금이 생긴 것이다. 이것은 옳은 방향이다. 2007년 연금 개혁은 국민연금의 급여율 인하를 통해 연금 재정의 안정성을 높였고, 기초노령연금 도입을 통해 국민연금의 줄어든 급여율을 그만큼 보충함과 동시에 저소득층에게 유리하도록 소득재분배 효과를 높였기 때문이다.

박근혜 대통령은 2012년 대선 때 기초노령연금을 2배로 인상해서 65세 이상 어르신들 모두에게 지급하겠다고 공약했다. 이것은 당시 문제인 후보가 지급액을 2배로 늘리면서도 지급 대상을 소득하위 80%로 제한했던 것에 비하면 훨씬 파격적인 것이다. 그리고 박근혜 정부는 집권 2년차인 2014년 5월 기초연금법을 제정했고, 2014년 7월부터 기존의 기초노령연금 제도를 폐지하고 기초연금 제도를 시행했다. 당시 국민연금 가입자의 평균소득인 A값의 10%에 해당하는 20만원을 지급했다. 그런데 박근혜 정부는 기초연금 지급 대상을 어르신 모두가 아니라 소득하위 70%로 제한함으로써 대선 공약을 지키지 않았다.

그런데 박근혜 정부는 기초연금액을 두 배로 올리면서 지방정부에 대한 국고 보조율은 기존의 75% 수준을 그대로 유지했다. 지방정부가 25%를 부담하는데, 당연히 지방정부의 부담이 커졌다. 예를 들면, 과거에는 수급자 한명에게 기초노령연금 10만원을 지급하기 위해 지자체가 2만5천원을 조달했지만 기초연금액이 20만원으로 늘면서 이제는 5만원을 마련해야 한다. 2015년 기준으로 기초연금 연간 예산은 약 10조원인데, 중앙정부가 약 7조5천억원을, 그리고 지방정부가 2조5천억원을 부담하고 있다.

문제는 장차 노인인구의 비중이 급격하게 늘면서 지방정부가 재원 조달을 감당하기 어렵다는 데 있다.

박근혜 정부는 기초연금 지급액을 국민연금의 가입기간과 연계해서 감액하는 조치를 도입했다. 국민연금에 오래 가입할수록 기초연금을 적게 받도록 한 것이다. 이것은 국민연금에 대한 국민의 신뢰를 훼손한다는 점에서 문제가 있다. 그리고 국민연금은 사회보험이고 기초연금은 사회수당으로 서로 성격이 다른 두 제도를 무리하게 연계해서 기초연금을 적게 지급하는 것은 논리적으로도 옳지 않은 일이다.

우리나라의 기초연금액은 해마다 물가와 연동해서 조정된다. 박근혜 정부에서 기초연금 제도가 실시된 2014년의 A값이 200만원이었기 때문에 기초연금액은 A값의 10%인 20만원이었다. 2016년 현재 A값은 211만원인데, 이것의 10%면 2016년도 기초연금액은 21만1천원이라야 한다. 그런데 2016년의 기초연금액은 20만4천10원이다. 약 7천원이 모자란다. 이것은 박근혜 정부가 2014년 기초연금액 20만원을 기준으로 매년 소득증가율이 아니라 물가상승률을 반영했기 때문이다.

그리고 기초생활보장 수급자들은 기초연금 혜택을 누리지 못하고 있다. 이것이 “줬다 뺏는 기초연금” 논란이다. 기초생활보장 수급 노인 약 40만 명은 매달 25일 기초연금을 지급받고 다음달 20일 기초생활보장 생계급여에서 그만큼을 삭감 당하고 있다. 기초연금을 받았다가 빼앗기는 것이다. 기초연금은 소득하위 70% 노인들에게 기초연금액만큼 소득을 늘려주는 것인데, 가장 가난한 노인들을 여기서 제외하는 것은 형평성 측면에서 문제가 있는 것이다.

2) 정책 방안
무엇보다 기초연금의 내실을 다져야 한다. 첫째, “줬다 뺏는 기초연금” 문제를 해결해야 한다. 둘째, 기초연금액의 조정 기준을 물가상승률이 아니라 가입자들의 소득증가율로 바꿔야한다. 셋째, 기초연금액을 국민연금 가입기간과 연계해서 감액하는 방식을 폐지해야 한다. 넷째, 지방정부의 기초연금 재정 부담을 덜어줘야 한다. 기초연금은 전국적 복지 사안이므로 중앙정부가 전부 책임지거나 지금의 75%에서 90%로 중앙정부의 부담을 늘려야 할 것이다.

현재 우리나라의 기초연금은 소득하위 70%에게 A값의 10%에도 못 미치는 금액을 지급하고 있다.
OECD 선진국들과 비교할 때 많이 모자란다. 기초연금 제도를 운영하고 있는 OECD 18개 국가의 기초연금액은 상시노동자 평균소득의 20%이다. 우리나라는 가입자 평균소득을 의미하는 A값의 10%인데, 가입자 평균소득이 200만원일 때 상시근로자 평균소득은 약 330만원이었으므로 OECD 기준으로 계산하면 우리나라의 기초연금액은 6%에 불과하다. 이것은 OECD 평균인 20%에 한참 못 미치는 수준이다.

그러므로 우리나라는 기초연금액을 현행 A값의 10%에서 15%로 높여야 한다. 이에 대해서는 남인순 의원, 전혜숙 의원, 오제세 의원 등이 이미 관련 법안을 발의했는데, 세 법안 모두 기초연금액 A값의 15%로 상향과 국민연금 가입기간 연계 철회를 담고 있다. 또 남인순 의원의 법안은 기초연금 수급 대상을 소득하위 70%에서 80%로 확대하고 있는데, 이런 식으로 대상을 확대하는 것이 옳은 정책 방향이다.

3. 노인장기요양: 대상자 비율 확대하고 공공성 확충해야

1) 현황과 문제점

노인장기요양은 고령이나 노인성 질병으로 거동이 불편한 노인들에게 신체활동이나 가사활동을 지원해주는 것인데, 수발이나 돌봄을 의미한다. 우리나라는 노인장기요양을 보장하기 위해 노인장기요양보험 제도를 운영하고 있다. 노인장기요양보험은 2002년 대선 때 노무현 후보의 공약이었다. 임기 첫해인 2003년 ‘공적노인요양보장 추진기획단’을 설치했고, 2004년에는 ‘공적노인요양보장제도 실행위원회’를 구성했다. 그리고 2005년부터 시범사업을 시작했고, 2007년 4월 ‘노인장기요양보험법’이 정부입법으로 국회를 통과했다. 이 법이 시행된 것은 이명박 정부 첫해인 2008년 7월이었다.

‘노인장기요양보험’은 국민건강보험공단에서 관리·운영을 맡고 있다. 2017년 장기요양보험료율은 건강보험료액의 6.55%이다. 장기요양보험료는 매달 납부하는 건강보험료에 6.55%를 곱한 것이다. 현재 가구당 월 평균 건강보험료가 약 10만원이므로 장기요양보험료는 이것의 6.55%인 6천550원이다. 이는 고용주에게도 그대로 적용된다. 또 이렇게 조달된 보험료 수입의 20%만큼을 정부가 국고에서 지원하고, 국민기초생활보장 의료급여 수급자의 급여비용 전액을 국가와 지자체가 부담한다.

국민건강보험과 달리 노인장기요양보험은 수급 대상자가 65세 이상의 노인 또는 65세 미만이지만 치매나 뇌혈관 질환 등의 노인성 질병을 가진 자 중에서 혼자 일상생활을 수행하기 어렵다고 인정되는 사람으로 국한된다. 그러니까, 보험료는 국민건강보험과 마찬가지로 소득이 있는 모든 국민들이 내고 있지만 혜택은 국민건강보험과 달리 노인이나 노인성 질환자만 보게 되는 것이다.

장기요양이 필요한 노인들이 ‘노인장기요양보험’을 이용하려면 국민건강보험공단에 신청하면 절차가 시작된다. 공단 직원의 방문조사에서 나온 52개 항목의 종합점수와 의사소견서를 참고해서 등급판정위원회가 1등급부터 5등급까지 요양 등급을 결정한다. 1등급은 일상생활에서 전적으로 타인의 도움이 필요한 사람이고, 2등급은 상당부분, 3등급은 부분적으로, 4등급은 일정 부분만 타인의 도움이 필요한 사람이다. 그리고 5등급은 상태가 심하지 않은 치매 환자를 위한 등급이다.

장기요양 급여에는 시설급여와 재가급여가 있다. 시설급여는 입소해서 요양서비스를 제공받는 것인데, 노인요양시설과 노인요양공동생활가정이 있다. 노인요양시설은 입소자 10인 이상의 요양원이고, 노인요양공동생활가정은 입소자 5인 이상 9인 이하의 소규모 시설이다. 재가급여는 요양 1∼5등급 노인들이 집에 머물면서 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주야간보호, 단기보호, 복지용구 등의 서비스를 이용하는 것이다.

우리나라 노인장기요양보험은 인정 대상자의 비율이 너무 낮다는 문제가 있다. 2015년 현재 46.8만 명으로 전체 노인의 7%에 불과하다. 일본은 18%, 선진국들 대부분은 15%를 넘는다. 게다가 우리나라는 등급을 인정받은 경우에도 실질적 혜택이 적다. 1등급은 8%, 2등급은 15%이고, 3등급을 포함해도 혜택이 많은 상위 등급이 전체 인정자의 61%에 불과하기 때문이다. 게다가 공공요양시설이 거의 없고, 요양 종사자의 사기와 서비스의 질이 낮다.

또 요양원에 입소해도 될 만한 노인이 굳이 요양병원에 입원하는 경우가 많아서 자원 이용의 효율성이 떨어진다는 비판도 있다. 요양병원은 의료기관으로 국민건강보험의 적용을 받고, 요양원은 노인요양시설로 노인장기요양보험의 적용을 받는다. 2015년 12월 현재 요양병원은 1,406개로 약 51만 명이 입원해 있고, 요양원은 5,164개로 약 14만 명이 입소해 있다. 그런데 문제는 요양병원 입원자 중의 약 3분의1은 요양원에 입소해도 될 분들이라는 것이다. 반대로 요양원에 입소한 분들의 약 30%는 의료서비스 필요 때문에 요양병원이 더 적합한 것으로 알려져 있다. 요양병원과 요양원은 원래 역할이 달라 상호보완적인 것임에도 불구하고, 지금 우리나라에서는 요양이 필요한 노인을 놓고 양자가 서로 경쟁하는 관계가 되고 말았다.

또 다른 문제로는 장기요양 이용자의 비용부담이 크다는 것이다. 요양병원은 국민건강보험 비급여인 간병비를 환자가 전부 부담하기 때문에 환자 본인 부담이 월 90∼150만원으로 높다. 그런데 요양원은 요양보호사의 돌봄 비용이 노인장기요양보험에 적용되기 때문에 환자 부담은 월 50∼60만원이다. 그럼에도 이런 저런 이유로 요구되는 추가 부담도 있어서 환자와 그 가족들에게 장기요양 비용은 여전히 큰 부담이다.

2) 정책 방안

노인장기요양보험이 도입된 지 9년째다. 이제 이 제도의 내실을 다져야 한다.

첫째, 요양병원과 요양원 간의 기능과 역할 분담을 확실히 해서 양자가 상호보완적일 수 있도록 조정해야 한다. 둘째, 노인장기요양보험이 국민의 장기요양 부담을 실질적으로 덜어줄 수 있도록 대상자의 비율을 지금의 7%에서 14% 수준으로 늘려나가야 한다. 셋째, 환자와 가족의 비용부담을 덜어주기 위해 급여를 확대하고, 특히 노인장기요양보험에도 국민건강보험의 경우와 마찬가지로 연간본인부담상한제를 도입해야 한다.

넷째, 요양시설 입소 위주에서 벗어나서 평소에 살던 집에서 여생을 보낼 수 있도록 재가서비스를 대폭 강화해야 한다. 다섯째, 1%에 불과한 공공요양시설의 비중을 크게 늘리고, 민간요양시설의 질 관리 시스템을 강화하고 관련 지원을 확대해야 한다.

이런 개혁을 추진하기 위해서는 노인장기요양보험의 재정을 확충해야 한다. 노인장기요양보험료는 건강보험료의 6.55%인데, 이것을 선진국 수준에 근접하도록 크게 인상해야 한다. 그래야 요양 대상자를 확대하고 요양서비스의 질을 획기적으로 높일 수 있기 때문이다. 게다가 이런 공적 투자는 안정적인 노후 보장의 효과뿐만 아니라 장기요양 분야에서 좋은 사회서비스 일자리를 확대해서 내수경제의 성장과 우리사회의 안정적 발전에도 기여하게 된다.

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